霍州煤电霍宝干河煤矿公司“双降双增”提效110万元

有学者统计指出，不少地方法规条文内容上，有1/3属于可以不写的，1/3属于可写或可不写的，1/3属于可以写的。

因此，法规范对某些事务允许行政主体行使职权时，在进行相应授权或者委托的同时，亦应设定相应的裁量空间，允许行政主体在行使职权的过程中对相应事务进行（自由）判断。并且，有时程序虽然得以体系化，但其并未得以客观化，因而可能存在于行为人的内部。

既然行政机关肩负着实施给付行政的职能和职责，那么，以要件裁量和效果裁量这种二者择一的概念构成是远远不够的，应当对其活动全面地确认裁量余地，以确保其按照给付行政自身的规律性做出更加合乎目的性的选择判断。从裁量界限论的角度来看，虽然其所立足的是裁量一元论，不存在法院绝对不能审查的自由裁量领域，但是，同样必须重视自由裁量与羁束裁量的区别等标准。例如，在婴幼儿及老人的照看方面，给付行政到底应当在多大范围内和多大程度上发挥作用的问题，其标准往往是相对性的。这种功能主义的见解得以贯彻，现代国家较多地呈现出以如下规则进行权力配置的局面：实体性判断专属于行政机关，而程序上的统制归属于法院。人们期待政府构筑起安全网络，履行守护人们的生活安全和安心之职责。

判断余地说被称为行政决定的适法性之推定。在这层意义上，可以说本文的目的和任务主要在于揭示给付行政裁量的总论性课题，运用行政法学、行政学和社会福祉学的方法，为将来展开各论性研究奠定基础，为准确而全面地把握给付行政中的裁量权提供一定的参考，凸现行政法建设和行政法学研究的发展方向，同时，通过对给付行政裁量的多层性、多样性、发展变动性和利益均衡性等规律的揭示和探究，对中国推进法治政府和法治政府评价体系的科学建构提供一定的参考和借鉴。（一）维护国家法制统一的指导思想更容易在制度转化时体现 统一、分层次是我国立法体制的一体两面，都十分重要。

相对而言，分层次的立法意图虽然明确，但缺少可分析量化的条纲，因而向法律条文投射时就要模糊许多。又如，某地曾打算将市高级人民法院和市人民检察院作为地方性法规草案的提案主体，但考虑到司法机关的提案必然涉及到诉讼制度，而这也是中央专属立法权，因此最终放弃。二是虽为法律保留事项，但法律作出规定较为原则时，地方性法规可做实施性的规定。（二）制度设计呈两极分化：照搬照抄或者成为空中楼阁 法规需要强制执行力的保障，地方法规设定的管理制度需要通过行政执法或者民事司法两种调整手段来确保执行。

该条第一款规定：地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。中央政府着眼于全局利益，对此有着更迫切的愿望。

有学者就批评指出，解决上述社会问题，需要用正确的社会价值观而不是强制性规范来指引、预测、评价、教育，立法禁止属于形同虚设、多此一举。不少委员认为，放宽地方立法权限很可能会造成地方法规各自为阵，侵害中央立法权限，最终破坏我国法制统一。按照字面意思，本条仅是对行政机关执行法定定期检验职权的具体要求，并非针对立法权限问题。[32]参见张琼辉：《专家建议修改立法法适度扩大地方立法权》，《法制日报》2014年4月14日第3版。

二则地方性法规会因为部门职责分工调整而被迫频繁修改，破坏了法规的稳定性和严肃性。[16]而另一个极端现象是，法规仅提出一个行政管理或者民事权利的基本原则，而不对具体调整手段作任何规定，致使整个制度变成空中楼阁，美其名曰倡导性规定，实则根本无法实施，成为景观式立法。从法律实践的结果看，这种做法起到了确保地方人大及其常委会在有限立法权范围内开展立法活动的效果，但在实现上述目的的过程中，地方立法活动的空间受到了过于严格的挤压，一定程度上牺牲了地方立法的实效性，有必要作科学调整。持从严的观点认为，法律、行政法规未设定行政处罚本身就是一种态度，故这种情形应认定为法律、行政法规已经作出行政处罚规定，地方立法不得再对该类行为设定行政处罚，否则当属越权立法。

地方政府的职权范围具有宪法依据，地方立法范围完全可以以此为据形成专属性。[8]换言之，从严格适用法律的角度看，如果只有国家不会作出规定的事务才属于地方性事务，那么地方法规的可调整范围将十分狭窄。

进入专题： 地方立法 立法权限 法律修改建议 。[20]参见《立法不息、雷人不止》，网易新闻，2014年10月22日访问。

因此，笔者认为有必要对几个基础性的观念予以澄清。当前，一些地方政府过多考虑短期发展，忽视公民基本权益的做法受到很多批评，征地、拆迁、城管执法领域行政机关与相对人极端对抗的事件频现。[29]可见，中央与地方事权的重复交叉确实成为困扰立法机关的问题，在这种事权分配背景下，如果还以是否属于地方性事务作为唯一标准来界定地方立法权限范围，则很难确定一个清晰、周延的界限。因为事务本身不是一成不变的，经常会随着经济、社会的发展而发展变化，曾经的地方性事务在社会变动中可能会发展成全国性事务，而曾经的全国性事务也可能蜕变成地方性事务，[9]以一个处于不断变化的范围来定义地方立法权限，很可能导致地方立法权限受到过多的束缚。然而，模糊的地方立法权限边界给创新带来了不少风险，与尝试创新相伴的是越界、试错的不断出现。[34]他还建议基于《宪法》与其他法律关于地方政府职权的规定，允许地方立法机关逐渐确立职权立法权的范围。

[37] 五、关于地方立法未来发展出路的思考 当前地方立法活动面临的主要矛盾，简言之，是地方政府基于繁重的地方事务管理需求而产生并日益增长的立法权需求，与地方行使有限立法权的立法体制之间的不对称。（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度。

[22]参见刘松山：《一部关于立法制度的重要法律》，《人民司法》2000年第5期。其中尤其不应忽视的是，地方立法机关的主动作为与开拓，自下而上地推动中央与地方在事权分配上良性互动，从而对地方性事务内涵的发展起到能动效果。

二是本地方具有特殊性的事项，不必也不可能制定法律、行政法规的，只能由地方性法规作规定。[34]同前注[8]，孙波文，第139-140页。

[14]参见《关于立法法等有关问题的询问答复》，《中国人大》2005年第5期。在这个过程中，由于法制统一所蕴含的标准、要求明确具体，故而在法律条文中的投射更清晰。对比发现，前一类规定所占比例更大。而笔者注意到，地方政府往往选择行政命令、政府规章为政策载体，除非有明确法律规定，否则很少会选择以地方立法形式确立相关实施政策。

（六）对非国有财产的征收。地方政府、行业主管部门在这方面则要逊色一些，甚至于在一定程度、一定时期维持地方性或行业性市场壁垒，对于他们来说是有利可图的。

3.法律调整手段维度须适度松绑 笔者始终认为，在调整手段维度的适度松绑有利于盘活地方立法资源。矛盾的表象大多是行政机关不恰当地运用行政强制力，损害相对人的生命和财产安全。

然而笔者认为，避免地方立法权滥用有多种方法。[33]吉林大学孙波博士提出，对统一、分层次的理解应当更加务实，考虑地方立法的实际需要。

因此，已有多个省级人大常委会制定了相关登记条例。考虑到我国立法强调维护单一制国家结构形式，确保中央事权统一的政策思路，这种立法方案与《立法法》不界定地方专属立法权的做法是相通的。无论是《立法法》第六十四条关于地方立法权的授权规定也好，第八条关于地方立法权的限制规定也好，都是如此。立法的亲历者坦承，为了贯彻国家法制统一的原则，《立法法》不可能划出一块只能由地方立法而中央不得涉及的权限。

[10]《法律规定了义务性规范，但未设定行政处罚，法规或者规章能否规定行政处罚？》，中国人大网，2014年10月27日访问。一个不值得提倡的倾向是，为了在有限的立法权限内多作文章，体现探索和创新，并确保避开立法权限上的越界风险，有的地方在选择法规立项时，把注意力转向法的调整对象的边缘领域（这些领域上位法少，越界风险小），追求选题新奇，而忽视可调整性，从而偏离了立法工作的基本规律，结果引得新闻媒体频频炒作，最终伤害了地方立法的权威。

两相比较可见，排除地方政府因立法周期较长而径自选择通过行政规章落实中央下放事权的主观因素之外，地方立法权有限以及边界不明等因素，确实影响到了地方立法在这方面作用的发挥。[28] （三）界定地方立法权限面临立法技术上的困难 全国人大常委会法工委并没有回避《立法法》中存在模糊语意表达的情况，对于为什么做这样的处理，立法机关面临着非常实际的问题，即如何将各方面的立法权限，特别是将中央行政机关和地方各级权力机关以及政府的立法权限进一步具体化和明确化，是个十分复杂的问题，还有待于在立法实践中逐步探索和积累经验。

[22]相反，需要在立法权限的划分方面确立若干法律保留的原则，即相关事项必须由国家法律作出统一规定。相反，将地方立法权限制在一个狭窄的空间内的做法，尽管客观上也可以实现防止地方立法权滥用的效果，但也带来了地方政府管理地方事务的积极性和手段受到不恰当限制的副作用，制度设计失于刻板、成本过大，恐有因噎废食之嫌。